La procédure normative, de sa production à sa publication et à son archivage, à travers le système français d’échange SOLON

La procédure normative, de sa production à sa publication et à son archivage, à travers le système français d’échange S.O.L.O.N.
M. Jean Maïa, chef du service de la législation et de la qualité du droit au Secrétariat général du Gouvernement, France

Description de l’expérience française

La dématérialisation de l’élaboration de la norme est l’une des étapes les plus récentes d’un programme de dématérialisation, qui s’était concentré initialement sur la diffusion du droit, avec, par exemple, la mise en ligne du service gratuit de diffusion du droit Légifrance le 15 septembre 2002 ou la dématérialisation de la publication du Journal officiel (selon les conditions prévues par l’ordonnance n°2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs).

Il faut dire que, dans l’organisation administrative française, la dématérialisation de cette phase d’amont représentait un défi organisationnel d’un autre ordre que celle de la phase aval. Autant, en effet, la diffusion des textes normatifs est concentrée entre les mains des services du Premier ministre, autant l’élaboration de la norme est fortement décentralisée dans l’administration centrale.

La conception par les services du Premier ministre d’un système d’organisation en ligne des opérations normatives (S.O.L.O.N.) emportait donc de fortes implications pour l’ensemble des ministères.

Toujours est-il que le déploiement du système S.O.L.O.N., intervenu au deuxième trimestre 2007, a permis de dématérialiser l’ensemble de la chaîne d’élaboration des actes normatifs, en vue de leur publication au Journal officiel. Depuis cette date, S.O.L.O.N. s’est imposé comme le vecteur de droit commun de la transmission des actes au secrétariat général du Gouvernement puis au Journal officiel pour publication.

L’application gère le parcours de ces actes à partir des ministères initiateurs, via, le cas échéant le Conseil d’État, via le secrétariat général du Gouvernement et jusqu’à la direction des Journaux officiels. L’application organise des transmissions en temps réel et en toute transparence entre les différentes étapes du parcours. Elle supprime ainsi les ruptures de charge qui, auparavant, malgré l’existence des traitements de texte et des messageries électronique, accompagnaient le passage d’une étape à la suivante. Elle allège d’autant le travail de composition du Journal officiel (édition « Lois et décrets »).

L’ensemble des mesures réglementaires et individuelles faisant l’objet d’une publication au Journal officiel entrent dans le périmètre de l’application, à la seule exception des mesures nominatives inscrites en partie B de l’ordre du jour du Conseil des ministres.

22 628 actes ont été transmis à la direction des Journaux officiels du 1er janvier 2008 au 4 décembre 2008.

II. Des observations inspirées par cette expérience

Des réticences initiales rapidement surmontées

La perspective du déploiement de S.O.L.ON. n’a pas été sans susciter des interrogations et des craintes, qui, dans une certaine mesure, n’étaient pas sans rappeler le trouble qu’a fait naître chez certains praticiens du droit la systématisation de l’accès au droit à travers les bases de données juridiques.

Un accompagnement au changement a été nécessaire. Le déploiement de S.O.L.O.N. s’est accompagné d’actions en matière de communication et de formation. Des formateurs ont été formés par les services du secrétariat général du Gouvernement au profit de chaque ministère afin que ces derniers prennent en charge les fonctions simples d’administration de l’application et la formation des utilisateurs de base. Une communauté des administrateurs S.O.L.O.N. a vu le jour dans les ministères et des contacts réguliers (mails, réunions semestrielles, …) permettent d’harmoniser les pratiques et de donner une plus forte cohérence à la démarche.

Mais, un an et demi après le déploiement, il n’est pas faux de dire que ces interrogations et craintes de sont largement dissipées d’elles-mêmes à la faveur de la pratique et que, de la même manière que peu de juristes français imagineraient de travailler sans Légifrance, peu d’intervenants dans le parcours des actes imagineraient aujourd’hui d’en revenir à des transmissions papier.

C’est au point que l’extension du système est désormais perçue de plusieurs parts comme une question pressante (raccordement d’autorités administratives indépendantes, prise en compte de la publication des bulletins officiels, accord entre les présidents des assemblées parlementaires et le Premier ministre pour examiner les conditions des échanges dématérialisés entre le Parlement et le Gouvernement).

De l’intérêt de la dématérialisation en termes de gestion quotidienne de la production normative

En tant qu’il peut s’assimiler, à certains égards, à un processus industriel, le processus d’élaboration de la norme ne peut que gagner en rationalité à être dématérialisé.

A la dématérialisation s’attachent des avantages en termes de suppression de ruptures de charges mais aussi de gains de temps et de standardisation des procédures (ce qui est déjà en soi une contribution à la qualité du processus). Le déploiement de l’application s’est accompagné d’une réflexion sur les modes d’organisation, sur l’audit interne des procédures, aboutissant dans certains cas à une harmonisation des pratiques.

De l’intérêt de la dématérialisation en termes de maîtrise de la production normative

S.O.L.O.N. fournit au Secrétariat général du Gouvernement un outil de supervision du travail gouvernemental et offre aux ministères un instrument de suivi de leur production normative. Transparence pour les utilisateurs, traçabilité et conservation des versions successives des projets de textes sont les caractéristiques principales de l’application. Un moteur de recherche permet à chaque entité d’évaluer le nombre et l’état d’avancement des textes dont il a la responsabilité.

La vision synoptique du droit en formation ainsi acquise n’est pas sans intérêt pour contribuer à la sécurité juridique.

De la contribution de la dématérialisation à la qualité du droit

C’est le bénéfice peut-être le moins évident mais le plus prometteur du point de vue du secrétariat général du Gouvernement.

Le système déployé présente d’ores et déjà des avantages de ce point de vue (diffusions de feuilles de style, etc..).

Sans doute faut-il s’interroger sur des formules d’aide à la rédaction, par les liens qui pourraient être simplifiés avec le « guide de légistique ».

Mais l’étape nouvelle la plus importante, désormais en chantier, vise à mettre à profit les technologies disponibles pour faire le lien entre l’amont et l’aval et, concrètement, amener les rédacteurs à anticiper, davantage encore qu’aujourd’hui, les difficultés d’insertion dans l’ordonnancement juridique des projets d’actes dont ils ont la charge. Tel est l’enjeu de la pré-consolidation, qui n’est pas sans lien avec la discipline de l’étude d’impact ou de l’évaluation préalable.