103. Paysages des journaux officiels
Article mis en ligne le 10 décembre 2008 par BERGER Albrecht
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Albrecht Berger
Conseiller
Office des publications officiels des C.E.
Luxembourg/Bruxelles

Les paysages des Journaux officiels

(Introduction à la journée "Les j.o. européens : acteurs publics, économiques et sociaux",
des Journées européennes d’informatique juridique, Paris, 10 – 12 décembre 2008)

Introduction
Les maisons d’édition officielle en Europe
Les statuts
Les missions "régaliennes"
"Bulletins des lois" et "Journaux officiels"
Publication en ligne de la législation et des notices légales
Les activités autres
Les ressources
Conclusions
Références
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I. Les organisateurs de la première journée de notre congrès ont jugé utile de faire précéder les contributions des différents intervenants par une vue panoramique européenne des Journaux officiels. En effet, pendant ces dix à douze dernières années, nombreux sont les pays dans lesquels l’organisation et le métier des maisons d’édition officielle, jadis plus ou moins uniformes en Europe, ont évolué au point qu’il serait difficile, aujourd’hui, de comparer la situation d’un pays à l’autre.

Dans les quelques minutes qui me sont attribuées, je tenterai donc d’esquisser les grands paysages des Journaux officiels tels qu’ils se présentent aujourd’hui, dans la mesure où ils intéressent les exposés que nous entendrons aujourd’hui. (Demain, un autre panorama plus technique sera présenté lors de la première session de la matinée.)

II. LES MAISONS D’ÉDITION OFFICIELLE EN EUROPE

1. Les statuts

Quand nous parlons des « Journaux officiels » dans le contexte de la session d’aujourd’hui, nous ne visons pas la publication sur papier et/ou sur l’internet mais l’organisation qui se trouve derrière cette publication, à savoir les maisons d’édition officielle de la législation et des notices légales. Ces organisations ont des statuts très différents. En prenant en compte 35 organisations (celles des 27 États Membres de l’Union européenne [UE] plus celle de l’UE même, ainsi que les 3 pays candidats et les 4 pays de l’Association européenne de libre échange [EFTA]), les statistiques se présentent comme suit : 22 organismes relèvent directement ou indirectement de l’administration nationale (services et agences des ministères ou des parlements) et 13 sont des entreprises (dont 9 du droit privé et 4 du droit public).

Il est clair qu’un statut d’entreprise donne plus d’autonomie dans la gestion des publications, mais comporte d’autres contraintes dans l’apport des ressources nécessaires à la publication des textes officiels, par rapport au statut d’un ministère, dont le budget national prévoit d’office les moyens d’action.

N.B. Si la question de savoir qui est le ministère de tutelle pour les maisons d’édition officielle ne revêt pas de réel intérêt pour les discussions d’aujourd’hui, je la mentionne tout de même par curiosité, à savoir :
14 organismes dépendent des services (dans le sens large) du Premier Ministre, 11 dépendent du Ministère de la Justice, 4 relèvent du Parlement, 3 dépendent du Ministère de l’Intérieur et 3 relèvent d’une autre instance.

1. Les missions "régaliennes"

a) "Bulletins des lois" et "Journaux officiels"

Les missions de souveraineté constituent le noyau dur des activités des maisons d’édition officielle, à savoir la publication de la législation et, dans de nombreux cas également, la publication de notices légales.

Bien que des recueils des lois aient existé dans de nombreux pays depuis le moyen âge, les gazettes législatives ("legal gazettes") dont nous parlons aujourd’hui, c.à.d. celles dans lesquelles les nouvelles lois doivent être publiées dans le cadre de leur promulgation, remontent à une époque plus moderne. En effet, elles sont l’héritage direct ou indirect de la Révolution française, et l’obligation de publier officiellement toute loi fait partie des ordres juridiques des pays continentaux (ce qui n’est pas le cas de la Grande Bretagne qui, de ce fait, n’a pas de « legal gazette », non plus que l’Irlande).

Tout comme la France, la plupart des pays ont intégré la publication de la législation et celle des notices légales dans un seul et même Journal officiel. Cependant, 13 pays maintiennent deux gazettes distinctes, l’une étant réservée à la législation ("legal gazette"/"Gesetzblatt"), la seconde aux notices légales ("Official Gazette"/"Amtsblatt"). Aussi, le terme français de "Journal officiel", qui englobe ces deux gazettes, permet-il plus difficilement de distinguer ces deux types de publications que la terminologie d’autres langues.

N.B. : En guise d’hommage au modèle français dont nos "legal gazettes" sont inspirées, il convient de mentionner que, pendant trois quarts de siècle, la France eut aussi deux publications différentes : un "Bulletin des lois" pour la nouvelle législation et un "Journal officiel" pour les notices légales. Pourquoi les avoir réunies ? Cette façon de faire remonte au siège de Paris pendant la guerre de 1870/71 : déterminé à préserver le fonctionnement des institutions nationales en dépit de son confinement, le Gouvernement français acheminait des exemplaires du Journal officiel par le seul moyen de transport dont il disposât alors, à savoir des ballons. C’est ainsi que, confronté à ce volume de transport extrêmement réduit, il commença à annexer au Journal officiel les quelques rares nouvelles lois de cette période. Cette pratique fut pérennisée par la 3e République…

b) Publication en ligne de la législation et des notices légales

Après la percée de l’internet en Europe dans la seconde moitié des années 1990, beaucoup de maisons d’édition officielle ont très vite commencé à mettre des copies de leurs Journaux officiels sur le web. L’accès était, dans la plupart des cas, payant – parfois avec des exceptions de gratuité pour les éditions les plus récentes – mais la tendance s’est entre-temps entièrement inversée, avec une gratuité généralisée, limitée ponctuellement par quelques dispositions toujours en vigueur dans 6 pays. La gratuité de l’accès a fait chuter le nombre des abonnés du Journal officiel "papier" qui, lui, est resté payant partout. Nous aborderons les conséquences de ce phénomène sous le dernier point, concernant les ressources.

L’autre phénomène qui a vu le jour cinq ans plus tard, c.à.d. depuis les années 2000, est le nombre croissant de maisons d’édition officielle qui ont franchi un pas de plus, allant au-delà de la mise en ligne, "pour information", du Journal officiel. Normalement en vertu d’une législation ad hoc, elles publient officiellement le Journal officiel sur l’internet dans le cadre de la promulgation des nouvelles lois, cette publication en ligne se faisant, selon les pays, avec ou sans mesures de certification spécifiques. Les prochains États européens à se doter d’une version officielle/authentique du Journal officiel seront, dès 2009, l’Espagne et les Pays-Bas. Le nombre total de ces États sera ainsi portés à 13.

Les questions techniques soulevées par l’authentification des Journaux officiels en ligne figurent parmi les thèmes qui seront abordés au cours de la deuxième journée de la conférence. Ici, il convient seulement de mentionner que, dans beaucoup de cas, la réalisation d’une version en ligne authentique a été accompagnée par une refonte de la chaîne de production en amont (création d’un "seamless workflow", déjà réalisé dans une dizaine des pays). Quelques interventions seront consacrées aujourd’hui et demain à ce dernier sujet.

L’évolution ne s’est toutefois pas arrêtée à la publication officielle en ligne des J.O. En effet, certains États (dans l’ordre chronologique : la Belgique, l’Autriche, le Portugal et le Danemark, auxquels se joindront l’an prochain l’Espagne et les Pays-Bas) en ont tiré l’ultime conséquence et supprimé carrément la version officielle sur papier. Dans ces pays, le Journal officiel est donc, officiellement, diffusé uniquement en ligne.

3. Les activités autres

Outre leurs attributions fondamentales décrites ci-dessus, une bonne moitié des organismes en question exercent d’autres activités. Il s’agit, d’une part, des activités commerciales du métier, telles que la publication de livres, juridiques ou autres, qui mettent les maisons d’édition officielle sur un pied d’égalité et, de ce fait, en concurrence avec les éditeurs du secteur privé. D’autre part, il s’agit de nouvelles activités, comme la gestion et la diffusion des bases de données juridiques qu’il est aujourd’hui admis de voir comme une tâche régalienne annexe

C’est surtout cette deuxième catégorie d’activités, qui, se trouvant dans une zone de flou entre service public et secteur privé, peut poser des problèmes de concurrence avec les acteurs privés exerçant le même métier, en particulier lorsque les bases de données publiques sont diffusées gratuitement. Étant donné que ce sujet sera traité lors de la troisième journée de ce congrès, je me limiterai à rappeler ici que la création et la diffusion des bases de données juridiques ont, partout, été considérées comme une activité marchande, sujette à rétribution par l’utilisateur. Ainsi, bien que la tendance dominante soit à la gratuité générale de l’accès aux données publiques, on n’est pas surpris de constater que, dans 7 pays au moins, les bases de données juridiques officielles à valeur ajoutée demeurent payantes.

4. Les ressources

Nous avons déjà abordé brièvement la question des ressources, et toute la quatrième session d’aujourd’hui y sera consacrée. La tendance du secteur public à mettre gratuitement en ligne de plus en plus d’informations officielles, sans distinguer les "données essentielles" des données à valeur ajoutée destinées aux usagers professionnels, n’est pas sans conséquences pour les maisons d’édition officielles. En effet, ces dernières ne sont actuellement plus en mesure de couvrir, par leurs recettes propres, les frais de création, publication et mise en ligne des données officielles. Selon les derniers sondages, les journaux officiels de 16 pays doivent, encore aujourd’hui, financer ces activités par les recettes issues de leurs ventes, alors que les autres sont couverts par le budget de l’État.

III. CONCLUSIONS

En conclusion, on pourrait schématiser comme suit les différentes phases de l’évolution des Journaux officiels :
1. Pendant des décennies et souvent davantage, les organismes chargés de l’édition officielle de nos États ont publié à la fois la nouvelle législation dans le cadre de sa promulgation, et les notices légales. Cette publication se faisait, soit dans deux gazettes distinctes, soit dans un seul Journal officiel.
2. Au fil du temps, les statuts de ces organismes ont subi bien des modifications et, aujourd’hui, ils revêtent les formes juridiques les plus variées, allant de celle d’un service d’un ministère ou d’un parlement, à celle d’une entreprise privée.
3. Depuis les années 1970, d’autres organismes publics, en général dépendants des ministères de la Justice, ont ouvert au public des banques de données payantes contenant, entre autres, la législation en vigueur (soit dans sa forme originale, soit dans une version consolidée).
4. À partir de 1995, avec l’arrivée de l’internet en Europe, les maisons d’édition officielle ont commencé à mettre des copies de leurs Journaux officiels sur le web. La plupart de ces copies étaient d’abord payantes (tout comme les bases de données juridiques), mais peu à peu la gratuité d’accès a été instaurée. Aujourd’hui, cette gratuité est presque généralisée, même si quelques restrictions d’utilisation subsistent encore dans certains pays.
5. Cinq ans plus tard, dans le contexte du "e-Government", une autre tendance a vu le jour, consistant à conférer un caractère officiel à la version internet du Journal officiel. Dans la pratique, cela revient à publier officiellement la législation sur l’Internet dans le cadre de la promulgation des lois. Ces versions officielles en ligne, soit coexistent avec l’ancienne version papier, soit l’ont remplacée.
6. Un autre développement a eu lieu en parallèle : la mise en commun des banques de données juridiques classiques et des sites web des Journaux officiels sous un portail, voire dans un seul système d’information juridique intégré. Pour ce faire, il fallait nécessairement imposer la gratuité à ces banques de données, qui contenaient pourtant des informations à valeur ajoutée et étaient conçues à l’adresse des professionnels du droit.
7. La diffusion en ligne gratuite d’une part croissante des informations officielles (avec ou sans valeur ajoutée) oblige les maisons d’édition officielle à sonder de nouvelles voies pour compenser la perte des recettes de la vente des abonnements papier du Journal officiel.
Cette quête de nouvelles ressources les amène à renforcer leurs activités extra-régaliennes, ce qui les met encore davantage en concurrence avec d’autres éditeurs du secteur privé, surtout sur le terrain des activités mi-régaliennes et mi-commerciales (telles les bases de données juridiques à valeur ajoutée).

IV. RÉFÉRENCES

Pour le lecteur souhaitant se repérer dans les paysages complexes des Journaux officiels en Europe, l’Office des publications des Communautés européennes édite en ce moment, avec l’aide active des membres du Forum européen des Journaux officiels, un guide comprenant les données nécessaires ("Access to legislation in Europe – Guide to the legal gazettes and other information sources on legislation"). La publication en est prévue pour le premier semestre de 2009.

En outre, le site Web du Forum (www.forum-official-gazettes.eu) offre également bon nombre d’informations utiles. Ce site contient, entre autres, une version mise à jour régulièrement du "Directory of legal gazettes in Europe" dont la troisième édition a été publiée en septembre 2008.

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